Kamu Reformu - Nasıl Bir Tasarı?

• KAMU YÖNETİMİ TEMEL KANUNU TASARISI: SOSYAL DEVLETE SON VEDA
  
  Tasarı, Nisan 2003 başlarında Bakanlar Kurulu gündemine girmiş ve görüşülmüştür. Yedi ana bölümden (kısım) oluşan tasarı toplam 73 ana madde, 10 geçici madde, 5 ekli cetvel içermektedir. Bir ve ikinci kısım ilkeler; üçüncü ve dördüncü kısım merkezi yönetim (bakanlıklar, üst kurullar, taşra, bölge örgütlenmesi); beşinci ve altıncı kısım yerel yönetimler ile ilgilidir.
  
  Tasarı,
  a) mevcut yönetim sisteminde olmayan yeni bir kademe yaratmakta, “bölge kalkınma ajansı” adıyla 26 bölgesel birim kurmakta; ondan fazla bakanlığın il-ilçe örgütlenmesini kaldırarak bunları il özel idarelerine devretmekte (federalist açılımlı bir yerelleşme),
  
  b) üst kurulları “ilişkili kuruluş” olarak tanımlayarak merkezi yönetim sistemi içine yerleştirmekte; devletin özel sektör ve sivil toplum kuruluşlarıyla ortaklaşa çalışmasını ilke haline getirmekte (yönetişim);
  
  c) devlet faaliyetlerini piyasa lehine yasaklayıcı ilkelerle sınırlandırmaktadır (özelleştirme-regülasyon).
  
  I. TASARININ YARATACAĞI KURUMSAL SONUÇLAR
  
  Tasarı’nın yedinci kısımında yer alan on geçici madde, bunlarla doğrudan ilgili bazı ana maddelerle birlikte, Tasarı’nın kabulü durumunda yaşanacak kurumsal değişiklikleri net bir biçimde görmeyi sağlamaktadır.
  
  Yerel yönetime devirler:
  (1) İl özel idarelerine devredilen bakanlık taşra örgütü: Milli eğitim, sağlık, sanayi, bayındırlık, kültür, turizm, tarım, orman.
  (2) Belediyelere devredilen bakanlık taşra örgütleri: Çevre, gençlik-spor, sosyal hizmetlerin var olan personel ve araçları, büyükşehirlerde büyükşehir belediyelerine, bşb yoksa ilgili belediyeye, belediye sınırları dışındakiler il özel idarelerine devredilmektedir.
  (3) Köy Hizmetleri, İstanbul’da İstanbul BŞB’ne, diğer yerlerde il özel idaresine devredilmiştir. Belediye bu hizmetleri kendi sınırlarında değil, il sınırlarında yürütecektir.
  (4) Trafik hizmetleri, belediyelere devredilecektir. (madde 71) Devir, belediye meclislerinin talebi üzerine, İçişleri Bakanı onayı ile yapılacaktır.
  
  Tasfiyeler:
  (5) Tasfiye edilecek kurumlar. Piyasada üretilebilen mal ve hizmetleri üreten kuruluşlar kapatılacak/tasfiye edilecektir. (geç.madde 4)
  
  Bu uygulamanın ilkesi madde 3-h’de getirilmiştir. “Madde 3-h: Kamu kurum ve kuruluşları piyasada rekabet şartları içinde üretilen mal ve hizmetleri haksız rekabet oluşturacak şekilde üretemez. Bu ilkeye aykırılık teşkil eden bütün birimler tasfiye edilir ve yenileri kurulamaz.”
  
  Bazı kurumlar listelere alınmış, yanlarına “özelleştirilecek” notu yerleştirilmiştir. Ancak bu ilke, sürekli izlenecek ilkelerdendir, dolayısıyla kamu hizmetlerini sürekli olarak daraltma, özel sektöre bırakma ve küresel liberalizasyona açma işlevi görecek olması nedeniyle önem kazanmaktadır.
  
  Özelleştirilecekler
  Tarım İşletmeleri Gn.Md. (TİGEM)
  Devlet Hava Meydanları
  Demiryolları TÜVESAŞ, TÜDEMSAŞ, TÜLOMSAŞ
  Türk Telekom
  Kıyı Emniyeti Gemi Kurtarma İşletmeleri
  Denizcilik İşletmeleri
  Sümer Halıcılık
  Şeker Fabrikaları
  
  (6) Kaldırılan kuruluşlar.
  Ekli cetvelde sayılmayan bağlı, ilgili, ilişkili kurumlar ilga edilecek ve bakanlık ana bünyelerinde ana hizmet birimi olarak düzenlenecektir. Bu işlem, ilgili bakanlıkların kuruluş yasalarında altı ay içinde yapılacak değişikliklerle gerçekleştirilecektir. (geçici madde 10)
  
  Ekli listeler genel olarak incelendiğinde, şu kuruluşların listelere alınmadığı görülmektedir:
  
  Devlet Su İşleri -DSİ, MTA, Karayolları GnMd, Elektrik Etüd
  Hazine Müsteşarlığı, Dış Ticaret Müst., Tapu Kadastro
  İş Kurumu, Bağ-Kur, SSK, Emekli Sandığı
  Milli Prodüktivite Merkezi –MPM, TODAİE, ÖSYM
  Devlet Malzeme Ofisi –DMO, Arsa Ofisi, Tarım Ref. GM
  Türk Zirai Donatım Kurumu-TZDK, Toplu Konut İd., GAP İdaresi
  Kadının Statüsü, Aile Araştırma
  
  (7) Katma bütçe kaldırılmıştır. (geçici madde 5)
  (8) Başbakanlık Yüksek Denetleme Kurulu kaldırılarak Sayıştay içinde eritilmektedir. (geç.madde 3)
  (9) Yurtdışı örgütü kurma yetkisi yalnızca Dışişleri Bakanlığı ile Ekonomik Kültürel Eğitim ve Teknik İşbirliği Başkanlığı’na (TİKA) tanınmış, diğer kurumların yurtdışı örgütleri kaldırılmıştır. (madde 71/3); (geç.madde 6)
  
  Yapılacak Başka Düzenlemeler:
  
  (10) Personel rejimi yasası (kamu hizmetlerinin gerektirdiği nitelik ve sayıda, esnek, liyakata dayalı istihdamı esas alan, performans değerlendirmesine müsait, şeffaf sistem) bir yıl içinde çıkarılacaktır. (geçici madde 9)
  
  (11) Yerel yönetim meclislerinin çalışma usulü yeniden düzenlenecektir. (geç.madde 8)
  Bu konu ile ilgili olarak İçişleri Bakanlığının bir yönetmelik hazırlaması önörülmüştür.
  
  (12) Bölge kalkınma ajansları yasası çıkarılacaktır. (geçici madde 7)
  
  Bölge kalkınma ajansı, “istatistik düzeyi bölge -2” de kurulacaktır. Türkiye, AB Katılım Ortaklığı Belgesi’nde tanımlanması öngörülen bu bölgeleri 3 düzeyli olarak, 22 Eylül 2002 tarihli Resmi Gazete’de yayımlanan Bakanlar Kurulu kararı ile belirlemiştir. Düzey 2, ülke genelinde toplam 26 bölge yaratılması anlamına gelmektedir. Bölge Kalkınma Ajansı adı verilen örgütlenme, bu 26 bölge için kurulmaktadır. Anılan BK kararına göre, Türkiye’de iller –il özel idareleri I. Düzey olarak tanımlanmıştır. Düzey 1 ise, ülke toprakları 12 birime bölünerek yaratılmıştır. İstabul ili bu 12 birimden biri olarak tanımlanmıştır.
  
  Ajansların kurulmasına ilişkin yasa taslağı hazırlık çalışmaları başlamış bulunmaktadır.
  
  İstatistiksel bölge, Avrupa Birliği’nin NUTS kısaltmasıyla bilinen “nomenklature of statistical territorial units” uygulamasıdır. AB, beş kademeli istatistik bölgesi uygulamaktadır. AB toprağı I. Düzeyde 78, II. Düzeyde 210, III. Düzeyde 1093 bölgeye ayrılmıştır. IV. Ve V. Düzeyler yerel bölünmeyi anlatmaktadır; en küçük yerel düzey olan V. Düzeyde 98.433 topluluk oluşturulmuştur.
  
  II. AMAÇ ve İLKELER:
  
  Amaç Sorunu: "Şirket Gibi Bir Devlet Amaçlanıyor"
  Tasarı ile güdülen amaçlar (madde 1) şöyle belirlenmiştir:
  a) Kamu yönetimi: Katılımcı; Şeffaf; Etkin yapıda,
  b) Kamu hizmeti: Kaliteli; Süratli; Etkili; Adil; Ekonomik biçimde sunma,
  c) Temel işlev: Rekabetçi piyasa şartları oluşturma, devletin düzenleyici fonksiyonunu güçlendirme.
  
  Buna göre kamu hizmeti, ülkenin kalkınması ve yurttaşların toplumsal fırsat eşitliği ortamına kavuşması amacı taşımamaktadır. Kamu yönetiminin temel işlevi, piyasa sistemini düzenlemek ve güvence altına almak olarak belirlenmiştir. Kamu yönetiminin varlığı yurttaşlardan piyasa sistemi aktörlerine dayandırılmakta, “sosyal devlet” yerine “düzenleyici devlet” hedefi benimsenmiştir.
  
  İlkeler Sorunu:
  Kamu yönetiminin örgütlenmesinde sözü edilmeyen bir ilke vardır: “İdarenin bütünlüğü” ilkesi. Bu ilkeye merkezi yönetim örgütlenmesi başlığı altında yer verilmiştir. Oysa idarenin bütünlüğü, merkezi yönetim içi değil, merkezi yönetim – taşra örgütlenmesi – yerinden yönetim kurumları arasındaki ilişkiler ile mevzuatın doğasını belirleyen bir ilkedir.
  
  Tasarıya göre, kamu yönetiminin kuruluş ve işleme ilkeleri (madde 3) şunlar olacaktır:
  
  a) Kamu hizmeti piyasa ilkelerine uygun verilecektir:
  Sürekli gelişim (=kamu hizmeti tanımının sürekli değiştirilebilmesi, daraltılması)
  Hizmetten yararlananların ihtiyacına duyarlı (=müşteri odaklı);
  sonuca odaklı (=amaca değil),
  katılımcı (=finansmana katılma/”kullanan öder” ve kararlara özel sektör ile STK katılımı),
  şeffaf (=küresel örgütlerin in-denetleme ve değiştirme etkisine sahip olabilecekleri bir açıklık)
  hesap verebilirlik (=mali denetimin özel mali kurumlara devredilmesi),
  öngörülebilir (=vizyon ?, şeffaflık ?)
  yerindelik (=denetimde hukuksallık değil yerindelik denetimi ? / =hizmeti yerelde vermek ?)
  
  b) Kamu hizmetinden yararlanmada herkes eşittir; ama bu fırsat eşitliği hedefi değildir.
  Tasarıda yer alan “kamu hizmetlerinden yararlanmada herkes eşittir” (madde 3-b) ilkesi, “fırsat eşitliği” amacına dönük sosyal bir hedef değil, kılık-kıyafetle birlikte gündeme gelen laikliğe ilişkin düzenlemelerde ortaya çıkan sınırlamaların ortadan kaldırılmasıdır. Bu durum, “sunumda ayırımcılık ve temel hak ve hürriyetleri kısıtlayıcı düzenleme yapılamaz” biçimindeki açıklamayla dile getirilmiştir.
  
  c) Kamu yönetiminin faaliyet alanı, piyasa lehine yasaklamalar ile sınırlandırılmıştır:
  “Kamu, piyasada rekabet şartlarında üretilen mal ve hizmetleri haksız rekabet oluşturacak şekilde üretemez. Bunu yapan birim varsa tasfiye edilir; yenileri kurulamaz.” (madde 3-h) Bu durumda, kamu tarafından verilen hizmetlerin “bedelsiz” yada “subvansiyonlu” sunumu mümkün olmak çıkarılmaktadır. Öte yandan, önümüzdeki dönemde devlet hastaneleri, devlet okulları, belediye su işletmeleri, katı atık tesisleri işlettmeleri gibi temel kamu kurumları tasfiye edilebilecektir. Bu hükümle tasarı 1995 yılında imza koyulan GATS gibi hizmet liberalizasyonu anlaşmalarının gereğini yerine getirmekte, temel hizmetleri yalnızca özelleştirmeye değil aynı zamanda yabancı sermayeye de açık Pazar haline getirmektedir.
  
  d) Hizmetlerde yerellik ilkesi (subsidiarite) benimsenmiştir.
  Bu ilke, teknik olarak hizmeti halka yaklaştırma anlamından farklı olarak, devlet örgütlenmesinin kuruluşuna ilişkin siyasal bir anlama sahiptir.
  
  Nitekim, merkezi – yerel yönetimler arasındaki ilişkiler “görevler ayrılığı” temelinde, merkezi yönetim görevleri sayılıp sınırlandırılarak, bunun dışında kalan görevler yerel yönetimlere bırakılarak yapılmıştır. Bir görev merkezi-yerel arasında bölüştürülecekse, bu durumda merkezi yönetim görevinin kapsamı “ulusal-bölgesel ölçek”le, yerel yönetimlerin görev kapsamı “mahalli müşterek işler”le belirlenmiştir.
  
  Mevcut durumda merkezi yönetim, devlet tüzelkişiliğinin ana gövdesi olarak genel yetkilidir; görevleri sayılıp sınırlandırılmaz. Bu işleme tabi tutulan merkezi yönetim değil, tasarıda yapılanın tersine yerel yönetimlerdir. Merkezi yönetim birincil, yerel yönetim ikincil olandır. Tasarıda benimsenen yerellik yaklaşımı, federal örgütlenmelere uygun yapısıyla, üniter örgütlenmeyi temsil eden mevcut merkeziyetçilik yaklaşımının tersidir.
  
  e) Yasallık ilkesine yeni ortak olarak standartlar sistemi getirilmektedir:
  Hizmet standartları sistemi benimsenerek, kamuda “yasallık” ilkesine yeni bir ortak getirilmekte ve “küresel standartlar” ulusal yasallık sisteminin yönlendiricisi kılınmaktadır. Kamu hizmetlerinde süre ve kalite standartları sistemiyle, kamu alanı küresel-ticari standartlar sisteminin yönetimine ve denetimine açık ve bağlı hale getirilmektedir. “Standartlar”, kamu yönetimi için “mevzuat, kalkınma planı, yıllık programlar” ile birlikte uyulması gereken bir kurallar sistemi olarak tanımlanmaktadır. (madde 5)
  
  Bilgi edinme – bilgi teknolojileri: Yurttaşların bilgi edinme hakkında, yönetimin işlem ve kararlarını gerekçeli bildirme yükümlülüğü sahibi olması doğrudur; bu hakkın somut mekanizmalara bağlanması gerekir. Kamu kurumlarının bilgi teknolojilerinden en üst düzeyde yararlanması doğrudur; bunun planlanması ve uygulanması, uygun teknolojiler temelinde yürütülmesi gerekir.
  
  
  III. MERKEZİ – YEREL YÖNETİM GÖREVLER AYRILIĞI
  
  Tasarının ikinci kısmı, merkezi-yerel yönetim ayırımını ve ilişkilerini düzenlemektedir. Sayma-sınırlama- yasaklama, merkezi yönetim için yapılmış, merkezi yönetim düzenlemeleri yerel yönetim alanını kısıtlayıcı olmaktan men edilmiştir. Buna karşılık, uygulama, yerel yönetim alanını genişletici davranmaya açık tutulmuştur. Merkezi kurumlar, gerekli görürlerse yatırımlarını yerel yönetimler eliyle yapabilecek, bunun için ayrılan ödeneği yerel yönetime aktarabileceklerdir.
  
  Merkezi yönetimin yetkileri:
  ? ulusal politika ve standartları belirleme
  ? ulusal – bölgesel ekonomik, sosyal, fiziki planları hazırlama-uygulama
  ? ulusal kamu hizmetlerini örgütlenip doğrudan yapma
  ? yönetimler arası eşgüdümü sağlama
  ? özel sektör ve STK ile işbirliği mekanizmaları kurma
  ? hukuka, politikalara, standartlara uygunluğu izleme, değerlendirme, denetleme
  ? hizmetlerle ilgili verileri toplama, istatistik, bilgi üretme
  
  Merkezi yönetimin görevleri:
  ? Paylaştırılmayan görevler: adalet, savunma, güvenlik, istihbarat, dış politika, maliye, dış ticaret, gümrük, piyasalara ilişkin düzenleme-denetleme, din hizmetleri, sosyal güvenlik, tapu, nüfus,
  ? Ulusal-bölgesel düzeyle sınıranmış görevler: milli eğitim, sağlık, haberleşme-ulaştırma, çevre, gıda güvenliği, acil durum-sivil savunma, orman, enerji-maden.
  
  Merkezi yönetime yasaklama:
  ? Yerel yönetim görev alanını kısıtlayıcı ve yerinden yönetime aykırı hüküm getirilemez.
  ? Yerel yönetime verilen görev alanında ayrıca teşkilat kuramaz ve doğrudan harcama yapamaz.
  
  Yerel yönetimlerin görevleri:
  ? Merkezi yönetim görevleri dışında kalan görev ve hizmetler
  ? Açıkça bir merkezi kuruma verilmemiş her türlü mahalli-müşterek görev ve hizmetler
  
  Yerel yönetimlerin denetimi özel mali denetim şirketlerine açılıyor
  Beşinci ve altıncı kısımlarda yer alan düzenlemelere göre (madde 55-60), “yerinden yönetim (subsidiarite) ilkesi en geniş biçimde uygulanır.”
  
  Tasarı “idari vesayet” yerine “performans denetimi“ ilkesini düzenlemektedir.
  
  Standartları karşılamada yetersizlik + hizmetlerin aksatılması + kayıt ve işlemlerde mevzuata uymama durumunda İçişleri Bakanlığı şu uygulamaları yapacaktır: (madde 36) Bir yıl içinde bu durumu düzeltmesini isteme; Düzelmeme durumunda, yardımcı olmak ve uygulamayı gözetlemek üzere bir yada birkaç bakanlık personelinin ilgili yerde görevlendirilmesi; Görevli personelin raporunda durumun düzeltilemediği belirtilirse, Bakanlık iki tür müdahalede bulunabilir: Hizmeti alıp başka bir yerel yönetim birimine yada merkezi yönetim birimine verebilir; bir personel görevlendirerek hizmetin bu personel sorumluluğunda yürütülmesini sağlayabilir.
  
  Yerel yönetimlerin denetimi, İçişleri’nin yanısıra taşra teşkilatı olmayan bakanlıklarca yapılacaktır. Bu denetimlerin performans sonuçları, yerel yönetime bütçeden gönderilecek ödenekle ilişkilendirilecektir. (madde 33-b) Günümüzde nüfusa göre dağıtılan bu kaynağa, denetim sonunda ulaşılan sonuca göre kesinti yapma yada artırma yönünde etkide bulunulabilecektir.
  
  Yerel yönetimlerin mali denetimi özel şirketlere devredilecektir.
  
  Yerel yönetimleri İçişleri Bakanlığı denetler. Ancak bakanlık bu görevi denetim şirketlerine yada mali müşavirlere yaptırabilir. Bunun için yönetmelik çıkarılacaktır. (madde 34)